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      通知公告

      2020年國內十大土地科學問題研究進展

      發布時間:2021-02-01 08:39文章來源: 打印

       

      2020年國內土地科學研究聚焦經濟社會發展需求,取得一系列進展。結合農業農村優先發展戰略要求,農村土地管理體制、法律、利用等問題依然是學界的關注重點;隨著生態文明體制建設的不斷推進,土地資源的空間屬性和生態價值在研究中得以顯化,國土空間用途管制、國土空間規劃與國土空間生態修復的理論研究和應用方法引起廣泛關注;與此同時,自然資源產權體制改革的提出,推進研究逐漸從土地向全域全類型要素擴展,圍繞自然資源資產價值實現、管理架構和治理體系的相關研究成為重點內容。

       


      1
      基于土地價值認知轉變的新管理理論與治理實踐

      從原始文明、農業文明到工業文明,人們對土地價值的認知逐漸向土地作為商品的經濟價值收縮。隨著生產力水平的不斷提高,經濟屬性主導的價值準則已難以匹配新時期人與自然和諧發展的價值趨向,土地資源的自然屬性及其生態功能日益凸顯。土地善治理論的產生與發展正是源于對土地資源價值認知的轉變。該理論嘗試以新的價值標準權衡土地利用中的“公平”與“效率”關系,認為當二者沖突時,“公平”原則優先于“效率”原則。與傳統管理方式不同的是,土地善治理論更加強調土地開發和利用過程中利益主體的全程參與和協同管理。在土地整治、耕地生態保護、國土空間規劃等管理實踐中,參與式、多元化的治理模式備受學者推崇,被認為是化解利益分配沖突的有效手段,有利于實現以最小的政府和社會投入獲得最大的土地管理效應。


      2
      治理體系現代化下的農村土地法制建設

      在新一輪的《土地管理法》和《民法典》修訂之后,如何推進農村土地法制建設成為治理體系現代化的重點內容。在宅基地制度改革中,宅基地“三權分置”依然面臨所有權難以顯化、市場機制不健全及法治保障不足等問題。法學界對宅基地“三權分置”的法權構造與入法路徑進行了闡釋,并著重探討了宅基地資格權的法理邏輯、權屬定位和權能構成;土地管理界則從集體經濟組織管理能力、宅基地退出機制、宅基地有償使用制度等方面提出了改革路徑。在土地征收制度改革中,以土地征收補償為核心的征地沖突依然是爭論焦點。許多研究指出,隨著農民集體權利意識的提升,構建協商合作型的土地征收制度勢在必行;此外,如何保證成片開發的公益性目的成為新的研究熱點,學者們提出要規范成片開發征收的標準認定,健全規劃和審批制度,加強民主參與和司法審查。


      3
      土地要素市場化中的價格機制與政府行為

      土地要素市場化改革是方向,其中價格機制及地方政府行為受到較多關注。有研究表明,土地價格波動與地方政府的囤地行為存在顯著的正相關關系,地方政府通過土地供給控制城市土地一級市場,并借助土地金融政策工具影響投資結構。這一行為背后的深層次原因在于,城鄉二元制與政府官員晉升機制、財稅體制和金融制度共同催生了“以地引資、土地財政和土地金融”的轄區競爭模式。隨著中國進入高質量發展階段,土地財政依賴因制約企業研發投入、導致外部實際匯率貶值、抑制地方高質量發展、擴大城鄉收入差距等負面效應而備受詬病。學者們提出,土地要素市場化改革應發揮政府的引領作用 ,構建城鄉統一的建設用地市場必須破除城市建設用地計劃管理、城鄉二元結構等制度障礙,深入推進集體建設用地同權同價入市。


      4
      自然資源產權體制改革中的“央—地”關系

      中央政府與地方政府的權責劃分成為自然資源體制改革中需要解決的關鍵問題,其本質是如何建構二者在自然資源開發利用中的收益分配規則。在過去的土地管理實踐中,地方政府受到地方保護主義的驅使,往往選擇性執行中央制定的耕地保護政策和法規;在推進“放管服”改革背景下,地方政府被賦予了更大的用地自主權,存在偏離中央治理目標的風險。同時,在礦產等其他自然要素的分級管理中,中央與地方之間也存在權責不匹配、責任界定不清晰等問題。在中央向地方分權的框架下,未來自然資源產權體制改革應當遵循安全觀、節約觀、價值觀、循環觀和保護觀,進一步規范中央與地方的權力運作,完善自然資源資產審計制度,加強對地方政府在土地供應和耕地保護方面的監督。


      5
      農地產權制度改革與農地流轉效應

      農地產權制度改革與農地流轉受到學者的持續關注。學者指出,農村土地產權制度改革改變了土地價值,給農村社會發展注入了新的動能,并通過經濟、社會和政治等復雜過程重塑了鄉村社會的內部秩序;尤其是農地確權工作的推進,不僅降低了土地與低效農業勞動力的捆綁,還激發了土地的金融屬性,滿足了農戶的信貸需求。在農地“三權分置”方面,學界圍繞土地經營權的性質和法律解釋,產生了“用益物權說”、“債權說”和“債權物權二元說”三類觀點,并由此引發了對土地經營權融資擔保體系定位的爭議。在農地流轉方面,農地流轉與勞動力轉移之間的相互關系依然是研究熱點;此外,學界開始關注非正式制度(如宗族網絡)和新興技術(如互聯網)對農戶流轉意愿的影響,并強調政府的適當干預和政策調整對農地流轉市場的作用。


      6
      土地及自然資源資產的生態價值與生態安全

      面向土地等各類自然要素的價值核算是推進自然資源資產產權制度建設的重要基礎,針對生態資產的內涵辨析、生態價值的評估方法和生態產品的價值實現成為了本年度的研究焦點。生態資產是生態系統的自然資源屬性和生態系統服務屬性的綜合體現,目前最為常見的生態價值評估方法是當量因子法和功能價值量法。在生態產品價值實現上,有學者以面積指標的初始分配為基礎,從消費端對自然保護地的指標交易進行了市場要素的具體設計。相應地,土地生態質量和土地生態風險評價也備受學者關注,特別是在耕地生態保護方面,如何構建“用養結合”的動態平衡體系與多元化的耕地保護生態補償機制是當前中國耕地保護制度轉型亟待解決的問題。此外,關于土地利用變化對生態系統服務價值的影響依然是本年度的關注重點。已有研究對不同利用方式(退耕還林、旅游開發等)、特定區域(三峽庫區、珠三角地區等)的生態功能變化進行了實證分析和情境預測,為優化自然資源資產管理決策提供了依據。


      7
      土地利用的效率特征與轉型路徑

      不同尺度下的土地利用效率的測度及其特征依然是土地科學領域的熱點話題。其中,宏觀尺度研究包括中國城市土地利用效率的時空分異,產業結構調整對土地利用效率的影響,土地綠色利用效率的演變特征等;在中觀尺度上,有學者構建了生態—農業—城鎮三類空間的高質量利用評價體系;微觀尺度研究主要集中在工業用地的集約利用水平上;谕恋卮址爬靡l的矛盾沖突,學者們開始探索從增量模式向存量模式的土地利用轉型路徑,重點從生態安全和土地利用沖突視角探討土地功能分區管理,關注人口變化特征對建設用地轉型的影響。在鄉村振興背景下,農村各類建設用地是影響土地利用轉型效果的重點區域。有學者根據宅基地功能轉型機理,提出了旅游資源帶動型、村內集約改造型和易地搬遷復墾型3種轉型模式,也有學者建構了鄉村工業用地的轉型指數,總結了不同經濟發展程度下鄉村工業用地轉型的空間分異規律,為農村土地利用轉型提供了重要的經驗參考。


      8
      土地及國土空間開發權與開發強度

      作為一種新型權利,土地開發權在城鄉土地配置中發揮著權利限制與受損補償的制度平衡功能。土地用途能否變更與土地開發強度能否變更是學界普遍認同的對土地開發權的內容闡釋,但產權學派對國土空間開發權的來源、性質、歸屬及其與他項權利的關系仍存在諸多爭議。大多學者傾向于將土地開發權界定為一種用益物權,認為能夠為土地規劃等行為提供合法性基礎,也有利于保障農民和集體經濟組織的正當利益。在實證研究方面,學者聚焦于土地開發強度的時空分異特征及其驅動機制,定量評估了自然保護區的生態阻力、干旱區土地沙漠化的敏感性等,常用的研究方法包括空間計量模型、最小二乘法、地理加權回歸等空間分析方法。此外,還有學者從國土空間規劃視角審視了土地開發強度與資源環境承載水平的耦合關系,強調國土空間規劃需在統籌區域資源差異性和社會經濟動態性的基礎上,制定差異化的國土空間管控措施。


      9
      新形勢下的國土空間用途管制與國土空間規劃

      基于“山水林田草湖是一個生命共同體”的價值理念,建立覆蓋全域全要素的空間管控體系成為國土空間用途管制的重點任務。圍繞土地用途管制向國土空間管制轉變的改革邏輯,學者們分析了當前對國土空間用途管制的認知局限,闡釋了“三區三線”與國土空間用途管制分區的邏輯關系,并重點探討了自然生態空間用途管制的分區思路。面對新時期重構國土空間規劃體系的需要,學者們從理論研究和方法創新兩個方面進行了探索。在理論研究上,新型國土空間規劃應以協調“時空人事”關系為目標,突出“以人為本”的規劃理念,通過“自上而下”與“自下而上”相融合的規劃方法,構建剛性與彈性相統一的管控系統。另外,受到新冠疫情的影響,未來城市治理對國土空間規劃的突發事件應對能力提出了更高的要求,有學者提議將健康社區建設納入城市應急管理體系。在方法創新上,包括建構基于“雙評價”結果的國土空間優化方案,基于生態系統完整性和連通性的生態保護紅線劃定方法,基于地理模擬優化系統(GeoSOS)的城鎮開發邊界劃定方法,從邊界劃定、空間分類、用途調整和管控規則制定陸海統籌方法等。


      10
      土地整治與國土空間生態保護修復

      許多研究將土地整治與鄉村發展轉型結合起來,分別從村莊用地適宜性、村莊類型劃分等方面探索鄉村空間治理的優化方向。土地整治潛力與效益評價得到學者的持續關注,有學者按照“質量-格局-功能”思路建構耕地整治潛力指標評價框架,也有學者評估不同退出標準的宅基地整治潛力和整治效果,其中,土地整治所產生的生態效益成為重點評價內容。另一方面,生態修復理論和方法的不斷完善對國土空間保護具有重要意義。學者對國土空間生態修復過程中面臨的基礎性和戰略性問題展開了系統分析,厘清了生態修復的基本邏輯,明確了生態修復的重點方向,提出從土地整治向生態修復的轉型路徑,歸納總結了生態修復的六種范式,討論了“人工如何支持引導生態系統自然修復”的內涵與外延。在具體應用上,學者聚焦于探索生態修復的分區原理與方法步驟,從主體功能區劃和生態功能區劃、生態系統服務供需匹配、生態安全格局等角度識別和確定研究區域的分區修復策略。

       

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